ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проектам Законов Псковской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области", "О благотворительной деятельности на территории Псковской области", "О государственном и муниципальном социальном заказе Псковской области"

Вашему вниманию предлагаются три законопроекта: проект Закона Псковской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области", проект Закона Псковской области "О благотворительной деятельности на территории Псковской области", проект Закона Псковской области "О государственном и муниципальном социальном заказе Псковской области".

Предваряя краткий анализ законопроектов, отметим, что данные законопроекты являются новацией для законодательного поля Псковской области, поскольку на сегодняшний день на территории области отсутствуют какие-либо всеобъемлющие нормативные правовые акты, посвященные деятельности третьего (некоммерческого) сектора Псковской области. Традиционными являются лишь законы Псковской области о предоставлении тех или иных налоговых льгот определенным категориям некоммерческих организаций на очередной год. Признавая, что льготы в сфере налогообложения действительно являются одной из форм поддержки властью деятельности некоммерческих организаций, необходимо заметить, что такого рода льготы признаются, как правило, за общественными организациями, при этом права иных некоммерческих организаций в расчет не принимаются, фактически законодатель исключает все многообразие организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Предложенные законопроекты не являются первыми в своем роде. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Самарская область, Сахалинская область, Тверская область, Читинская область, Краснодарский край, Приморский край, Хабаровский край и др.) уже давно примечательно тем, что аналогичные по тематике законопроекты уже приняты и достаточно активно применяются на практике. Действие таких нормативных актов посвящено вопросам благотворительности, формирования и размещения социального заказа, вопросам взаимодействия власти и некоммерческого сектора, что может свидетельствовать о том, какое высокое значение придают региональные власти вопросам взаимоотношения себя и третьего сектора. При разработке предложенных законопроектов авторы учитывали опыт регионального законотворчестве РФ в сфере регулирования отношений власти и некоммерческого сектора.

Все три законопроекта объединены общей идеей - сделать максимально эффективным взаимодействие органов государственной власти Псковской области, органов местного самоуправления Псковской области и организаций некоммерческого сектора Псковской области. В законопроектах закрепляются принципы и формы такого взаимодействия, описываются некоторые, наиболее важные, механизмы взаимодействия, в частности, размещение социального заказа, выделение грантов за счет средств бюджета Псковской области, бюджетов муниципальных образований Псковской области, предоставление налоговых льгот некоммерческим организациям, участникам благотворительной деятельности.

Необходимо учесть, что во всех трех законопроектах разработчики постарались полностью либо частично исключить возможность участия специфических некоммерческих организаций, в частности, политических партий, иных политических объединений, профсоюзов, религиозных объединений, а также некоммерческих организаций, созданных (учрежденных) органами государственной власти Псковской области, органами местного самоуправления Псковской области, юридическими лицами, учредителями которых выступают указанные органы, или финансируемых ими (полностью либо частично) за счет средств бюджета соответствующего уровня.

Данное исключение было сделано с целью предоставить возможность воспользоваться предоставляемыми льготами только тем некоммерческим организациям, которые не отстаивают узко корпоративные интересы, не связаны с участием в политической жизни области, не финансируются изначально за счет средств бюджета соответствующего уровня (государственные и муниципальные учреждения) и некоммерческая деятельность которых отражает интересы максимально большого числа жителей Псковской области. Предложенные законопроекты не предполагают также замену государственных программ пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования, т. е. тех программ, обязанность по осуществлению которых возложена именно на органы государственной власти в силу прямого указания, содержащегося в федеральном законодательстве.

Из всех трех законопроектов ключевая позицию отведена проекту Закона Псковской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области". Два других законопроекта являются логическим продолжением данного законопроекта. Данный законопроект имеет своим предметом регулирование общественных отношений в сфере определения основных принципов и форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории Псковской области с некоммерческими организациями, в том числе связанных c осуществлением (реализацией) государственных и муниципальных целевых социальных программ Псковской области, с поддержкой целевых социальных программ некоммерческих организаций, общественно-гражданских инициатив, добровольческой деятельности. В данном законопроекте также определены основные формы поддержки деятельности некоммерческих организаций.

Предполагается, что данный законопроект будет применяться к отношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории Псковской области со всеми некоммерческими организациями, осуществляющими свою деятельность на территории Псковской области, при этом предусмотренные формы поддержки, в том числе связанные с предоставлением льгот налогового характера или размещением государственного или муниципального социального заказа Псковской области, будут применяться к некоммерческим организациям вне зависимости от места их государственной регистрации.

По мнению авторов законопроектов, такой подход к расширению участия некоммерческого сектора Российской Федерации в развитии Псковской области будет способствовать улучшению социально-экономического климата области и, как следствие, в итоге поможет сгладить многие противоречия, которые имеют место между властью и общественностью.

Расширяя перечень участников со стороны некоммерческого сектора, авторы старались также избежать тех негативных явлений, которые возникли в некоторых регионах, например, в Москве, когда для получения статуса "Благотворительная организация города Москвы", который давал право воспользоваться льготами налогового характера, предусмотренными законодательством г. Москвы, некоммерческим организациям необходимо было пройти сложную и, как выяснилось на практике, крайне необъективную процедуру получения паспорта благотворительной организации, что приводило, в итоге, к злоупотреблениям со стороны органов, осуществляющих процедуру паспортизации, и самих некоммерческих организаций.

В проекте Закона Псковской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области" предусматриваются цели такого взаимодействия. Также предусматриваются следующие формы взаимодействия и поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области некоммерческих организаций:

1) размещение государственных и муниципальных социальных заказов;

2) предоставление на конкурсной основе государственных и муниципальных грантов;

3) предоставление налоговых льгот некоммерческим организациям;

4) предоставление некоммерческим организациям льгот неналогового характера (льготы по арендной плате за пользование государственным или муниципальным имуществом, льготы по использованию объектов социальной инфраструктуры, по оплате услуг связи, по оплате коммунальных услуг);

5) безвозмездная передача государственного или муниципального имущества некоммерческим организациям в собственность либо во владение и/или пользование;

6) координация деятельности и совместная разработка целевых социальных программ;

7) поддержка в осуществлении целевых социальных программ некоммерческих организаций;

8) предоставление субсидий для текущей уставной деятельности некоммерческих организаций (финансирование уставной деятельности);

9) информационная, методическая, консультативная, организационная и правовая помощь;

10) предоставление органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области информации о проводимой ими государственной и муниципальной социально-экономической политике на территории Псковской области, об их мероприятиях, связанных с деятельностью некоммерческих организаций;

11) организационные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Псковской области с некоммерческими организациями.

Данный перечень форм взаимодействия и поддержки не является закрытым и может быть дополнен законами Псковской области, нормативными актами местного самоуправления Псковской области.

Предполагается, что финансовой основой взаимодействия и поддержки некоммерческих организаций будут являться средства бюджетов соответствующего уровня, при этом в некоторых случаях (например, при размещении социального заказа, при финансировании уставной непредпринимательской деятельности некоммерческих организаций) предполагается софинансирование, т. е. некоммерческие организации обязаны в данных случаях привлечь дополнительные денежные средства, не имеющие своим источником бюджет того или иного уровня.

В проекте Закона Псковской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области" уделено внимание также вопросам добровольческой деятельности.

Проект Закона Псковской области "О государственном и муниципальном социальном заказе Псковской области", в отличие от выше проанализированного законопроекта, является специальным нормативным правовым актом, поскольку регулирует не общие вопросы взаимодействия власти и третьего сектора, а конкретные правоотношения - правоотношения, связанные с формированием и размещением социального заказа.

Сам термин "социальный заказ" уже неоднократно упомянут в различных нормативных правовых актах федерального уровня, в частности, в таких значимых для некоммерческого сектора федеральных законах как "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", "Об общественных объединениях". В соответствии с действующим законодательством социальный заказ рассматривается как одна из форм поддержки и развития социальной сферы, некоммерческих организаций, определенных групп населения (инвалидов, переселенцев, малочисленных народов и др.).

Ни один из ныне действующих федеральных законов не содержит механизма реализации социального заказа. Отсутствует само законодательное определение "социальный заказ", не освещены такие важные вопросы, как формирование социального заказа, финансирование мероприятий, составляющих основу социального заказа, размещение социального заказа на конкурсной основе и пр. Отсутствует федеральный закон о социальном заказе, хотя проект этого закона существует уже несколько лет, однако закон до сих пор не принят. Отсутствие удовлетворительной законодательной базы для социального заказа негативным образом сказывается на развитии общественных отношений, в первую очередь отношений между государственными органами и органами местного самоуправления - с одной стороны - и некоммерческим общественным сектором - с другой, а также на межсекторном взаимодействии между властными, коммерческими и некоммерческими организациями в целом. Это не позволяет также привлечь к реализации социальных задач новые человеческие и материальные ресурсы, а ведь именно в этом и заключается основной смысл социального заказа.

Закон является универсальным: он предусмотрен и для государственного, и для муниципального социального заказа. В проекте прописан механизм социального заказа: разработка и последующее утверждение социальных целевых программ, размещение социального заказа посредством проведения конкурсов, непосредственная реализация социального заказа с победителями конкурса посредством подписания трехстороннего договора, представление отчетности о выполнении социального заказа и использовании выделенных бюджетных средств, вопросы ответственности за нарушение положений законопроекта. Предполагается, что порядок заключения договора будет регулироваться в первую очередь нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и будет посвящен вопросам поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг в социально значимых целях. Примерные формы договоров будут разработаны органами государственной власти Псковской области и уполномоченными органами муниципальных образований Псковской области.

Проект Закона Псковской области "О благотворительной деятельности на территории Псковской области" призван придать цивилизованные формы взаимоотношениям участникам благотворительной деятельности Псковской области. Законопроект регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением гражданами и юридическими лицами благотворительной деятельности на территории Псковской области, определяет формы благотворительной деятельности и порядок ее поддержки органами государственной власти Псковской области и органами местного самоуправления на территории Псковской области.

Предполагается, что действие законопроекта будет распространяться на юридические и физические лица, занимающиеся благотворительной деятельностью на территории Псковской области. Как уже говорилось ранее, предусмотренные предложенным законопроектом формы поддержки благотворительной деятельности, в том числе связанные с предоставлением льгот налогового характера, применяются к благотворительным организациям вне зависимости от места их государственной регистрации.

Проект Закона Псковской области "О благотворительной деятельности на территории Псковской области" был написан на основе Федерального закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", поэтому ключевые термины и определения, присутствующие в законопроекте, являются аналогичными тем, которые содержатся в федеральном законе.

В соответствии с предложенным законопроектом благотворительная деятельность на территории Псковской области может осуществляться в следующих видах:

1) благотворительный аукцион, благотворительный конкурс;

2) благотворительная лотерея;

3) благотворительные сборы;

4) адресная поддержка учреждений культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта;

5) благотворительная поддержка научных исследований;

6) благотворительная поддержка детских и молодежных объединений;

7) благотворительная поддержка художественных и самодеятельных коллективов, адресная поддержка деятелей культуры и искусства области;

6) адресная поддержка малообеспеченных граждан;

9) благотворительная поддержка программ социальной адаптации и реабилитации;

10) благотворительная поддержка местных художественных (народных) промыслов;

11) благотворительная поддержка профилактических программ, направленных на сохранение социального здоровья;

12) благотворительная поддержка экологических научно-практических программ.

Также законопроектом предусмотрено, что благотворительная деятельность может осуществляться также в иных видах, установленных действующим законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Псковской области.

В отличие от проекта Закона Псковской области "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области", который предполагал более узкий субъектный состав, проект Закона Псковской области "О благотворительной деятельности на территории Псковской области" предполагает максимально расширенный перечень субъектов данного законопроекта: помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления Псковской области, некоммерческих организаций здесь предполагается участие рядовых граждан, в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность, и коммерческих организаций.

Данное положение соответствует определению благотворительной деятельности, под которой понимается добровольная деятельность физических и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, объектов интеллектуальной собственности, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Всем участникам благотворительной деятельности гарантируется обеспечение защиты равных прав и охраняемых законом интересов при осуществлении благотворительной деятельности, а также право обжалования в судебном порядке неправомерных действий должностных лиц, препятствующих реализации прав физических и юридических лиц на осуществление благотворительной деятельности.

В законопроекте есть нормы о поддержке благотворительной деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области. Поддержка благотворительной деятельности как общественно полезной деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области представляет собой совокупность правовых, экономических и иных мер, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области в целях стимулирования благотворительной деятельности в Псковской области. Законопроектом предусмотрено, что вышеперечисленные органы могут оказывать участникам благотворительной деятельности поддержку в следующих формах:

1) предоставление в установленном законом порядке налоговых льгот;

2) материально-техническое обеспечение и предоставление льгот неналогового характера (включая полное или частичное освобождение от оплаты услуг, оказываемых государственными организациями и организациями органов местного самоуправления, от оплаты за пользование их имуществом);

3) финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, разрабатываемых благотворительными организациями;

4) размещение на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов Псковской области;

5) финансирование уставной некоммерческой благотворительной (непредпринимательской) деятельности благотворительных организаций;

6) передача в собственность благотворительным организациям на бесплатной или льготной основе государственного имущества, осуществляемая в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации.

Могут быть установлены иные формы поддержки благотворительной деятельности.

Одной из форм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и благотворительных организаций могут являться советы (комитеты, комиссии) по поддержке благотворительности, в состав которых входят представители органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, благотворительных организаций, общественных организаций, общественные деятели. Благотворительные советы будут осуществлять поддержку благотворительной деятельности, усиление взаимодействия между органами государственной власти Псковской области, органами местного самоуправления Псковской области и благотворительными организациями, взаимодействовать с государственными контрольными органами по вопросам соответствия деятельности благотворительных организаций действующему законодательству. При этом предполагается, что благотворительные советы не будут обладать властными полномочиями по отношению к участникам благотворительной деятельности, а их решения будут носить исключительно рекомендательный характер и для участников благотворительной деятельности, и для органов власти.

Авторы законопроектов убеждены, что принятие данных законов будет способствовать социально-экономическому развитию Псковской области, консолидации всех трех секторов общественной жизни - властного (политического), коммерческого и некоммерческого.

Проект закона "Об основах взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления Псковской области"

Проект закона "О благотворительной деятельности на территории Псковской области"

Проект закона "О государственном и муниципальном социальном заказе Псковской области"